《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》日前出臺，10條具體政策措施涵蓋了教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域，中央財政還將專門設(shè)置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實際進城落戶以及地方提供基本公共服務(wù)情況分配獎勵資金。
改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化歷程，但也積累了不少突出矛盾和問題：2億多進城務(wù)工人員和其他常住人口還沒有享受與當?shù)爻鞘芯用裢鹊墓卜?wù)和市民權(quán)利，這在一定程度上也與財政支持保障不健全有關(guān)。日前，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系。
“《通知》10條具體政策措施都很實，含金量高，形成了較為完備的政策支持體系，涵蓋了教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域，涉及中央和地方各級財政支出結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。”財政部有關(guān)負責(zé)人表示，這將有利于確保農(nóng)民市民化和公共服務(wù)全覆蓋等政策落地生根。
公共服務(wù)提供隨人走
義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障……如何讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，這是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。
對此，《通知》明確提出，要優(yōu)先將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍，做到公共服務(wù)提供隨人走，為人的自由流動創(chuàng)造良好制度環(huán)境。
在義務(wù)教育方面，支持和引導(dǎo)地方政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的義務(wù)教育納入公共財政保障范圍，逐步完善中等職業(yè)教育免學(xué)雜費和普惠性學(xué)前教育的政策。“中央和省級財政部門按在校學(xué)生人數(shù)及相關(guān)標準分配資金，實現(xiàn)‘兩免一補’和生均公用經(jīng)費基本定額資金隨學(xué)生流動可攜帶。”財政部有關(guān)負責(zé)人表示。
在基本醫(yī)療方面，中央財政將大力支持城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險管理制度創(chuàng)新，重點支持整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，鼓勵有條件的地方將符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬納入當?shù)蒯t(yī)療救助范圍；對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的，各級財政按照參保城鎮(zhèn)居民同樣的標準給予補助。
從社會保障和就業(yè)方面看，抓緊做好將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)社會保障體系和城鄉(xiāng)社會保障制度銜接等工作，加快實施統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)社會保障制度，同時督促地方政府落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。
從促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面看，分配就業(yè)專項資金時，賦予城鎮(zhèn)常住人口和城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)等因素適當權(quán)重，支持和引導(dǎo)地方政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供免費的公共就業(yè)服務(wù)，落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在常住地可按規(guī)定享受相應(yīng)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。
“隨著居住證制度的不斷完善，持有居住證人口被納入基本公共服務(wù)保障范圍并不斷提高保障水平，逐步與當?shù)貞艏丝谙碛型鹊幕竟卜?wù)，在此基礎(chǔ)上，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的目標。”該負責(zé)人說。
市民化不搞“一刀切”
農(nóng)民進城后，不愿意放棄農(nóng)民的身份、怕失去農(nóng)村的原有權(quán)益，應(yīng)該如何處理？
“加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不能采取硬性措施或‘一刀切’要求，不是要進城落戶農(nóng)民放棄在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益。”財政部有關(guān)負責(zé)人表示，必須充分尊重農(nóng)民意愿和自主定居權(quán)利，依法維護進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。
《通知》明確要求，一方面，地方政府不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M城落戶條件；另一方面，要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制，積極引導(dǎo)和優(yōu)先支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，但現(xiàn)階段要嚴格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。
“新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，更是一項重要的民生工程。必須要堅持以人為本，充分考慮農(nóng)民的意愿和訴求。”這位負責(zé)人表示。
確保“流出地”財力不減
隨著越來越多的農(nóng)民變市民，“流入地”和“流出地”都面臨新問題。對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的“流入地”來說，短期內(nèi)大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，成本較高，財政壓力很大。財政困難的中西部“流出地”則擔(dān)心，財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“掛鉤”，中央財政下?lián)艿馁Y金會不會減少？
財政部有關(guān)負責(zé)人說，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是重要的人力資源，其市民化過程對擴大消費需求、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、消化房地產(chǎn)庫存、創(chuàng)造稅收具有重要作用，也是當前推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重大舉措。上述負責(zé)人說，人口流入地政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任，主要依靠自有財力來提供基本公共服務(wù)保障，改變城鎮(zhèn)化過程中“見物不見人”的弊端，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。
不過，為調(diào)動這些地區(qū)地方政府的積極性，《通知》提出，中央和省級財政要通過建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制，適當分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。“中央財政專門設(shè)置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實際進城落戶以及地方提供基本公共服務(wù)情況分配獎勵資金，并適當考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動、城市規(guī)模等因素，向吸納跨省（區(qū)、市）流動轉(zhuǎn)移人口較多地區(qū)和中西部中小城鎮(zhèn)傾斜。”財政部有關(guān)負責(zé)人說。
“確保中西部財政困難地區(qū)財力，不因?qū)嵤?/span>‘人錢掛鉤’政策而減少，是此次改革的一項基本原則。”該負責(zé)人說，綜合來看，《通知》出臺后，中央財政對中西部財政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度不會減少，且隨著人口流出，享受公共服務(wù)的人數(shù)減少，其人均財力和基本公共服務(wù)水平會有較大幅度的提升，有利于加快縮小東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與中西部財政困難地區(qū)的基本公共服務(wù)水平差距，也有利于中西部中小城市基層政府就近吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
政策全文
國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知
國發(fā)〔2016〕44號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑，是擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手。根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策部署，現(xiàn)就實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策通知如下：
一總體要求
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經(jīng)濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，強化地方政府尤其是人口流入地政府的主體責(zé)任，建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策體系，將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍，創(chuàng)造條件加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。加大對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口地區(qū)尤其是中西部地區(qū)中小城鎮(zhèn)的支持力度，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。
二基本原則
創(chuàng)新機制、擴大覆蓋。創(chuàng)新公共資源配置的體制機制，將持有居住證人口納入義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)保障范圍，使其逐步享受與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)。
精準施策、促進均衡。強化經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當?shù)貞艏丝谕然竟卜?wù)的職責(zé)；綜合考慮戶籍人口、持有居住證人口和常住人口等因素，完善轉(zhuǎn)移支付制度，確保中西部財政困難地區(qū)財力不因政策調(diào)整而減少，促進基本公共服務(wù)均等化。
強化激勵、推動落戶。建立中央和省級財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制，調(diào)動地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性，有序推動有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。維護權(quán)益、消除顧慮。充分尊重農(nóng)民意愿和自主定居權(quán)利，依法維護進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村享有的既有權(quán)益，消除農(nóng)民進城落戶的后顧之憂。為進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村合法權(quán)益的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，實現(xiàn)其權(quán)益的保值增值。
三政策措施
（一）保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女平等享有受教育權(quán)利。地方政府要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女義務(wù)教育納入公共財政保障范圍，逐步完善并落實中等職業(yè)教育免學(xué)雜費和普惠性學(xué)前教育的政策。中央和省級財政部門要按在校學(xué)生人數(shù)及相關(guān)標準核定義務(wù)教育和職業(yè)教育中涉及學(xué)生政策的轉(zhuǎn)移支付，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，實現(xiàn)“兩免一補”資金和生均公用經(jīng)費基準定額資金隨學(xué)生流動可攜帶，落實好中等職業(yè)教育國家助學(xué)政策。
（二）支持創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險管理制度。加快落實醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。對于居住證持有人選擇參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的，個人按城鎮(zhèn)居民相同標準繳費，各級財政按照參保城鎮(zhèn)居民相同標準給予補助，避免重復(fù)參保、重復(fù)補助。加快實現(xiàn)基本醫(yī)療保險參保人跨制度、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。
（三）支持完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系。加快實施統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)社會保障制度，中央和省級財政部門要配合人力資源社會保障等有關(guān)部門做好將持有居住證人口納入城鎮(zhèn)社會保障體系和城鄉(xiāng)社會保障制度銜接等工作。
（四）加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的支持力度。中央和省級財政部門在安排就業(yè)專項資金時，要充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問題，將城鎮(zhèn)常住人口和城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)作為分配因素，并賦予適當權(quán)重?？h級財政部門要統(tǒng)籌上級轉(zhuǎn)移支付和自有財力，支持進城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的失業(yè)人員進行失業(yè)登記，并享受職業(yè)指導(dǎo)、介紹、培訓(xùn)及技能鑒定等公共就業(yè)服務(wù)和扶持政策。
（五）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制。中央財政建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制，獎勵資金根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實際進城落戶以及地方提供基本公共服務(wù)情況，并適當考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動、城市規(guī)模等因素進行測算分配，向吸納跨?。▍^(qū)、市）流動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多地區(qū)和中西部中小城鎮(zhèn)傾斜。省級財政要安排資金，建立?。▍^(qū)、市）對下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制?？h級財政部門要將上級獎勵資金統(tǒng)籌用于提供基本公共服務(wù)。
（六）均衡性轉(zhuǎn)移支付適當考慮為持有居住證人口提供基本公共服務(wù)增支因素。中央財政在根據(jù)戶籍人口測算分配均衡性轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，充分考慮各地區(qū)向持有居住證人口提供基本公共服務(wù)的支出需求，并根據(jù)基本公共服務(wù)水平提高和規(guī)模增長情況進行動態(tài)調(diào)整，確保對中西部財政困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度不減。省級財政要參照中央做法，在對下分配均衡性轉(zhuǎn)移支付資金時考慮為持有居住證人口提供基本公共服務(wù)等增支因素，增強縣級政府財政保障能力，鼓勵中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。
（七）縣級基本財力保障機制考慮持有居住證人口因素。完善縣級基本財力保障機制獎補資金分配辦法，中央和省級財政在測算縣級相關(guān)民生支出時，要適當考慮持有居住證人口因素，加強對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多且民生支出缺口較大的中西部縣級政府的財力保障?？h級政府要統(tǒng)籌用好資金，切實將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入基本公共服務(wù)保障范圍，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與當?shù)貞艏丝谙硎芡然竟卜?wù)。
（八）支持提升城市功能，增強城市承載能力。地方政府要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。要多渠道籌集建設(shè)資金，通過發(fā)行地方政府債券等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。要推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。按照市場配置資源和政府保障相結(jié)合的原則，鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過市場購買或租賃住房，采取多種方式解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住問題。中央財政在安排城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行維護、保障性住房等相關(guān)專項資金時，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)給予適當支持。
（九）維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。地方政府不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M城落戶條件。要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制，積極引導(dǎo)和支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，促進相關(guān)權(quán)益的實現(xiàn)和維護，但現(xiàn)階段要嚴格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。要多渠道籌集資金，支持進城落戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住、創(chuàng)業(yè)、投資。
（十）加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度，并建立動態(tài)調(diào)整機制。中央和地方各級財政部門要根據(jù)不同時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量規(guī)模、不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動變化、大中小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本差異等，對轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行動態(tài)調(diào)整。落實東部發(fā)達地區(qū)和大型、特大型城市的主體責(zé)任，引導(dǎo)其加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，依靠自有財力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，中央財政根據(jù)其吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶人數(shù)等因素適當給予獎勵。
四組織實施
建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策是黨中央、國務(wù)院部署的重點改革任務(wù)之一，各級政府及其財政部門要高度重視、提高認識、盡快部署、狠抓落實。
中央財政要加快調(diào)整完善相關(guān)政策，加大轉(zhuǎn)移支付支持力度，建立績效考核機制，督促地方財政部門盡快制定有關(guān)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策措施。
省級財政部門要按照本通知要求，結(jié)合本地區(qū)實際制定支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施，并報財政部備案；要完善省對下轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，增強省以下各級政府落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的財政保障能力。
人口流入地政府尤其是東部發(fā)達地區(qū)政府要履行為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本公共服務(wù)的義務(wù)，把推動本地區(qū)新型城鎮(zhèn)化、加快推進戶籍制度改革、促進已進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居落戶與提供基本公共服務(wù)結(jié)合起來，通過加強預(yù)算管理，統(tǒng)籌使用自有財力和上級政府轉(zhuǎn)移支付資金，合理安排預(yù)算，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求。
國務(wù)院
2016年7月27日
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